Povzetek
Navdušenje nad nedavno sklenjenim fiskalnim paktom bo najbrž kratkotrajnejše od navdušenja nad evrom, ki se je iz simbola uspešnosti spremenil v grožnjo evropskemu združevanja, ki jo bo fiskalni pakt s povečanjem asimetrije še okrepil. Probleme, ki jih ustvarja evro, naj bi zdaj reševali tako, da bi denarni uniji dodali še fiskalno. Fiskalni pakt to seveda ni, manjka temelj fiskalne unije – dogovor o nalogah posamezne ravni države in temu ustrezna porazdelitev prihodkov in odhodkov. V fiskalni uniji »federacija« svoje prihodke uporabi za opravljanje nalog, od katerih imajo vsi njeni državljani enake koristi, kar posredno pomeni, da so njeni »transferi« v članice določeni z deleži prebivalstva. Ali je takšno fiskalno unijo mogoče ustvariti, je odvisno od velikosti oziroma politične sprejemljivosti prerazdelitev, ki jih prinaša. Za hipotetične izračune, kolikšne bi bile prerazdelitve, je uporabljen »jugoslovanski« model federacije, v kateri so bile carine prihodek zvezne oblasti, neposredni davki (prispevki) prihodki republik, posredni davki (takrat prometni davek) pa so se razdelili med zvezo in republike.
Ključne besede: fiskalni federalizem, denarna unija, posredni davki
Summary
Enthusiasm over recently passed fiscal pact will be short-lived; much shorter than enthusiasm over euro, a symbol of success which turned to a threat to European integration; fiscal pact will only strengthen the threat. The problems created by monetary union are now supposed to be resolved by adding fiscal union. Fiscal pact is not a fiscal union which implies fiscal federalism i.e. agreements on what are the tasks of different levels of government and corresponding distribution of revenues and expenditures. In a fiscal union, all citizens of the union should be equally entitled to public services of the “federation” which implies that “transfers” to member states are determined by their shares in the population. Whether creation of such fiscal union is feasible depends on the required redistribution of GDP among member states. For hypothetical calculations, a »Yugoslav« model of tax revenue participation is used. According to it, revenues of the customs belonged to federal authorities, revenues of direct taxes (social contributions) to republics, while revenues of indirect taxes (sales tax) were split between federation and republics.
Key words: fiscal federalism, monetary union, indirect taxes
1. Evro – od simbola do grožnje
Evro je donedavna veljal za najimenitnejši dokaz uspešne integracije EU. Celo pomanjkanje navdušenja zanj pred le štirimi ni bilo spodobno; še manj spodobno je bilo dvomiti v njegovo večnost. Postal je simbol; izstop ali izključitev posamezne članice sploh nista bila predvidena in še manj urejena, v evro območje so že na samem začetku sprejemali države, ki niso izpolnjevale sicer precej nesmiselnih kriterijev Pakta stabilnosti (Italija, Belgija). Ker pa evro območje še dolgo ali pa nikdar ne bo optimalno denarno področje, je bilo očitno, da bodo ekonomski, socialni in politični stroški z evrom v slabih časih večji od njegovih koristi. Slabi časi so prišli, evro, do krize simbol uspešnosti evropskega združevanja, se je spremenil v grožnjo. Zdaj hvaljeni fiskalni pakt bo ogroženost evropskega združevanja v naslednjih letih le še povečal.
2. Fiskalni pakt – prihodnost EU?
Finančna kriza naj bi v veliki meri pritrdila mnenjem o nevzdržni istočasnosti enotnega denarnega področja in različnih fiskalnih področij. Reševanje članic v težavah v enotnem denarnem področju, ki ni tudi optimalno denarno področje, je namreč mogoče le s prelivanjem denarja iz uspešnejših držav v manj uspešne, česar pa se prve otepajo. Pri tem sicer povsem pozabljajo na koristi, ki jih imajo od enotnega denarnega področja, pa tudi, da so največkrat prav njihove banke aktivno sodelovale pri ustvarjanju krize, saj so ne le omogočale, ampak celo pospeševale zanje zelo donosno zadolževanje »grešnikov«. Usoda evra in evropske denarne unije naj bi bila zdaj v veliki meri odvisna od fiskalne prihodnosti tako evro območja kot tudi EU. Kakšna naj bi bila nova fiskalna ureditev evro območja in EU, se ne ve; govorimo lahko le o bolj ali manj verjetnih alternativah: fiskalni dezintegraciji, povečanju fiskalne koordinacije in fiskalni uniji. V članku Reševanje evra (Gospodarska Gibanja 438) smo na kratko predstavili pasti treh alternativ; tokrat se ukvarjamo predvsem z izračuni sicer zaenkrat povsem hipotetičnih tokov denarja med članicami EU, ki bi jih prinesla oziroma zahtevala odločitev za fiskalno unijo. Pri tem se ne spuščamo v teoretične razprave s področja fiskalnega federalizma, oziroma v razprave o optimalni porazdelitvi nalog med federacijo in članicami in temu ustrezni porazdelitvi davčnih dohodkov in transferov med njimi.
Fiskalna dezintegracija Po tej alternativi, naj bi fiskalna politika ostala v pristojnosti posameznih članic evro območja, te pa bi se odrekle prejemati pa tudi dajati pomoč pri razreševanju svojih in finančnih problemov drugih članic. Ta pristop odraža prepričanje, da denarna unija lahko deluje, če se članice vnaprej odrečejo solidarnosti oziroma medsebojni finančni pomoči 1.
Fiskalna koordinacija – fiskalni pakt Po tej alternativi se centralizirana denarna in decentralizirana fiskalna politika ne izključujeta, če je slednja koordinirana. Vendar v praksi fiskalna koordinacija najbrž pomeni, da je fiskalna politika, kakršno imajo močnejši, samoumevno »prava« in splošno uporabna za vse članice ne glede na razlike v razvitosti, strukturah gospodarstev in gospodarskih stanjih. To se je z vsiljenim fiskalnim paktom že zgodilo; fiskalni pakt je diktat Nemčije in Francije, oziroma vsiljevanje napačnega ravnanja drugim članicam denarne unije, kar lahko ogrozi evro, ki naj bi ga pakt reševal, ali pospeši razpadanje EU. Za pomisleke v koristnost večje fiskalne koordinacije zadošča zdajšnje siljenje članic v splošno prezgodnjo konsolidacijo javnega dolga ne glede na njegovo višino in značilnosti. 2 Pa še, krize niso povzročili javnofinančni primanjkljaji in dolgovi držav, povzročili so jo več desetletij trajajoča prerazdelitev v korist kapitala, podvajanje proizvodnih kapacitet, zagotavljanje povpraševanja s krediti in razcvet finančnih produktov. Velikost in pomen javnega dolga je zdaj celo v najbolj zadolženih evropskih državah obroben problem v primerjavi z grozečo recesijo ter socialnimi in političnimi problemi, ki jih bo prinesla. Dolgoročno je povečanje fiskalne discipline nedvomno koristno, vsiljevati jo v času, ko vsa gospodarstva potrebujejo predvsem povečanje povpraševanja, pa je škodljivo. Poleg tega ne gre spregledati, da poenotenje fiskalnih politik držav samodejno sinhronizira in s tem povečuje nihanja gospodarske aktivnosti, ki jih raznolike politike zmanjšujejo. Na kratko, nesimetričnim udarom denarne unije se bodo pridružili še nesimetrični udari fiskalnega pakta.
Fiskalni pakt naj bi pravzaprav le zagotovil delovanja pravil, ki naj bi kot pravila Pakta stabilnosti iz leta 1997 delovala že doslej, a niso. Uvedel naj bi avtomatično sankcioniranje za odstopanja od pravil; tudi sankcije so bile predvidene že doslej. Pri tem ne gre prezreti, da so v evro območje sprejemali članice, ki so že ob vstopu daleč presegale dogovorjene omejitve javnega dolga (Italija in Belgija), da so dovoljene meje proračunskega primanjkljaja v razdobju hitre gospodarske rasti, kakršna je bila ob njihovem sprejemanju, povsem irelevantne in da sta jih v razdobju ohladitve gospodarske rasti kršili državi, ki sta zdaj drugim vsilili fiskalni pakt. 3 »Reševanje« iz krize z discipliniranjem, ki zmanjšuje povpraševanje in gospodarsko aktivnost, pa krizo le še poglablja 4.
Slika 1
Javnofinančni primanjkljaji glavnih akterjev Fiskalnega pakta
Vir: Eurostat
Slika 1 kaže javnofinančne primanjkljaje glavnih akterjev fiskalnega pakta od 1995 do lani; Pakt stabilnosti v letu 1997 je bil sklenjen, ko so se zaradi hitre gospodarske rasti primanjkljaji spustili pod »magično« 3 odstotno mejo, ki pa sta jo tako Francija kot Nemčija med 2002 in 2005 kršili; Nemčija je dvakrat, leta 2000 in 2007, imela majhen presežek, Francija nikdar. Velika Britanija, ki je imela presežek med 1999 in 2002, je nato bolj ali manj neprestano povečevala primanjkljaj. V letu 2010 je bila Nemčija blizu izpolnitve tistega, kar vsiljuje drugim, Francija pa precej dlje; s pridruževanjem Nemčiji očitno v veliki meri »prikriva« svoj sedemodstotni primanjkljaj in kritično stanje v svojih bankah. Velika Britanija pa je z 10 odstotnim primanjkljajem predaleč od zahtev fiskalnega pakta; njena zavrnitev pakta je, četudi zanemarimo druge razloge, povsem razumljiva.
Fiskalna unija Po tej inačici gre pravzaprav za spreminjanje EU v »federacijo«, kar predpostavlja, da ima centralna oblast lastne in dovolj velike dohodke, s katerimi lahko nevtralizira asimetrične udare, ki naj bi jih povzročala enotna denarna politika in ki centralnemu proračunu dajejo vlogo avtomatičnega stabilizatorja. Obseg zdajšnjih prelivanj denarja v EU prek carin, udeležbe na DDV in participacije po deležih BDP na prihodkovni strani ter skupne kmetijske politike in različnih kohezijskih skladov na odhodkovni tega seveda ne omogoča. Za oblikovanje fiskalne unije bi bilo treba radikalno povečati proračun EU, uvesti »evropski« davek 5 oziroma zagotoviti participacijo »federacije« na posameznih davkih članic, in sprejeti pravila za horizontalno prelivanje fiskalnih odhodkov. Sistem bi bil podoben sistemu, kakršnega imamo za subvencioniranje občin v Sloveniji ali kakršnega uporabljajo za izenačevanje med deželami v Nemčiji 6. To bi zahtevalo spremembe oziroma poenotenje zdajšnjih fiskalnih sistemov članic, odločitev o tem, katere (posredne ali neposredne) davke in kolikšen del teh davkov bi bilo treba prepustiti proračunu EU, oziroma pri katerih davkih bi prišlo do delitve davčnih prihodkov med »federacijo« in »regijo«. Posredni davki 7 so nedvomno primernejši za prepustitev »federaciji« oziroma njeni participaciji na davčnih prihodkih kot neposredni. S participacijo »federacije« na posrednih davkih bi se dejansko približali ureditvi, kakršno je imela Jugoslavija, v kateri so bile takrat za prihodek federacije še pomembni prihodki od carin (zdaj so to manj pomembni prihodki proračuna EU), prihodki iz takratnega prometnega davka pa so se delili med federacijo in republiko 8. Bi takšen proračun lahko opravljal vse funkcije javnega sektorja, torej tudi proti-ciklično, ni predmet tega članka; zdajšnja zagretost za fiskalno konsolidacijo in izravnane proračune kot ustavni kategoriji, kažejo, da o tem ne razmišljajo.
Mnogo večje kot na prihodkovni strani proračuna bi bile najbrž zadrege na njegovi odhodkovni strani, saj bi šlo za določitev pravil, ki celo v nacionalno homogenih državah povzročajo napetosti. Zahteva po enakosti državljanov pri uporabi pobranih davkov na ravni federacije je najbrž logična sestavina združevanja; dolgoročno le večja dohodkovna homogenost oziroma konvergenca BDP/prebivalca članic zagotavlja stabilnost EU.
3. Izenačenje stopenj posrednih davkov
Med posredne davke uvrščamo davek na dodano vrednost in trošarine. Stopnje posrednih davkov po posameznih članicah EU in EMU se razlikujejo. V nadaljevanju uporabljamo izraz »efektivne« davčne stopnje kar za razmerja, ki jih dobimo, če davčne prihodke od posrednih davkov delimo z bruto domačim produktom. Tako izračunane »efektivne« davčne stopnje ter posredni davki na prebivalca so za članice EU27 prikazani v prvem in drugem stolpcu Tabele 1, za članice EMU pa v prvem in drugem stolpcu Tabele 2. Najnižjo, 11 odstotno »efektivno« davčno stopnjo ima Slovaška, najvišjo, 18.5 odstotno, Ciper, medtem ko je povprečna stopnja v EU27 13.47 odstotna. Povprečen državljan EU vplača letno 3364 evrov posrednih davkov, največ 9717 evrov, rezident Luksemburga, najmanj, 670 evrov, pa rezident Bolgarije. Ob malone enaki efektivni stopnji kot v EU27, povprečen rezident evro območju letno plača 3716 evrov posrednih davkov, največ, 9717 evrov, rezident Luksemburga, najmanj, 1123 evrov, pa rezident Slovaške.
Tabela 1
Kaj bi prineslo poenotenje »efektivnih« davčnih stopenj v EU27
Vir podatkov: Eurostat, lastni izračuni
Izenačitev davčnih stopenj posrednih davkov je najbrž normalna sestavina fiskalne unije. Koliko več ali manj posrednih davkov bi v tem primeru plačal rezident posamezne članice, kažeta tretji in četrti stolpec Tabele 1, koliko več ali manj pa rezident članice EMU, če bi davčne stopnje izenačevali le v evro območju, pa tretji in četrti stolpec Tabele 2. Davčno breme posrednih davkov bi se z izenačevanjem stopenj znižalo v dvanajstih, zvišalo pa v petnajstih članicah EU, najbolj za 1716 evrov bi se znižalo na Danskem, najbolj za 842 evrov pa bi se povečalo v Luksemburgu. Znotraj evro območja pa bi se davčno breme znižalo v sedmih, zvišalo pa v desetih članicah, najbolj, za 1017 evrov, bi se znižalo na Cipru, najbolj, za 849 evrov, pa bi se povečalo v Luksemburgu.
Slika 2.
»Efektivne« davčne stopnje članic EU
Vir: Tabela 2
Tabela 2
Kaj bi prineslo poenotenje davčnih stopenj v evro območju?
Vir podatkov: Eurostat, lastni izračuni
4. Prerazdelitve ob 50 odstotni davčni participaciji »federacije«
Ustvarjati »fiskalno unijo« le zaradi poenotenja davčnih stopanj je podobno nesmiselno kot ustvarjati skupen denar v neoptimalnem denarnem področju. Dejanska fiskalna unija zahteva dogovor o delitvi nalog med različnimi ravnmi oblasti in temu ustrezno porazdelitev davčnih prihodkov med njimi. »Federacija« oziroma fiskalna unija je smiselna le, če omogoča učinkovito opravljanje javnih funkcij, ki v skladu s pravili davčnega federalizma pripadajo federaciji, če zmanjšuje nesimetrične učinke denarne unije in istočasno zmanjšuje med-regionalne razlike.
V nadaljevanju so izračuni prerazdelitev, ki bi nastale, če bi v bodoči fiskalni uniji uporabili »jugoslovansko« pravilo o participaciji federacije na posrednih davkih. Samoumevno je, da gre za povsem hipotetične izračune, ki pa posredno pokažejo, ali je o fiskalni uniji sploh smotrno razmišljati. Verjetnost nastanka takšne unije oziroma »federalne« EU ali »federalnega« evro območja je namreč v veliki meri odvisna od velikosti prerazdelitve dohodkov med regijami. Velika prerazdelitev med članicami namreč ustvarjanje fiskalne unije onemogoča, saj je politično nesprejemljiva. Velja dodati, da »jugoslovanski« model participacije na posrednih davkih ustvarja zelo »vitko« federacijo, saj posredni davki znašajo približno 13 odstotkov BDP. To pomeni, da se drugače kot zdaj, prerazdeli le 6.5 odstotka bruto domačega produkta EU27 ali evro območja 9. Deleži prihodkov dejansko delujočih federacij v njihovem BDP so kar nekajkrat večji. V EU je delež izdatkov »federacije« le 1 odstotek BDP; zgornja meja pa je omejena na 2 odstotka. V dejanskih federacijah je delež izdatkov federacije v BDP mnogo večji; v letu 2008 so bili v ZDA 20, Avstraliji 22.6, Kanadi 17.8 in v Švici 17.3 odstotke BDP. Zaradi transferov med ravnmi države (in primanjkljajev) se deleži davčnih prihodkov razlikujejo od deležev izdatkov; v letu 2008 so bili davčni prihodki v ZDA 17.3, Avstraliji 27.8, Kanadi 16.7 in v Švici 16.1 odstotka BDP; v EU je delež lastnih davkov «federacije« le 0.1 odstotka BDP (Vir: Ali M- El-Agra: The European Union, 2011).
V novi »federaciji« bi prihodki od carin ostali del avtonomnih prihodkov »federacije«, prihodki od neposrednih davkov (dohodnine in davka na dobiček) bi ostajali članicam. Prihodki od posrednih davkov (DDV in trošarin) pa bi se delili na polovico; polovico bi ostala posamezni članici, druga polovica pa bi šla v skupno blagajno EU27 ali evro območja. Ta polovica bi se po članicah razdelila po načelu, da imajo vsi državljani EU enake pravice do javnih dobrin, oziroma, da se prihodki »federacije« porazdelijo v skladu z deleži prebivalstva v EU27 ali evro območju. Za izračune so uporabljeni makro agregati iz leta 2007.
Članice EU27 so leta 2007 s posrednimi davki zbrale 1670 milijard evrov. Koliko bi zbrala posamezna članica pri enotni »efektivni« davčni stopnji 0.1347, kažejo številke v prvem stolpcu Tabele 3. Največ, 327 milijard evrov, bi zbrala Nemčija, sledijo ji Velika Britanija, Francija, Italija in Španija, najmanj, 735 milijonov evrov, bi zbrala Malta. Slovenija bi s posrednimi davki zbrala 4663 milijonov evrov. Če bi »federacija« dobila polovico s posrednimi davki zbranih sredstev, bi se v »federalni« proračun nateklo 835 milijard evrov. Te bi »razdelili« med članice EU27 po deležih, ki jih imajo v prebivalstvu EU27 in ki so prikazani v tretjem stolpcu. Koliko denarja bi dobila posamezna članica ob takšni porazdelitvi zbranih sredstev, kaže četrti stolpec, medtem ko je v petem stolpcu prikazana razlika med vplačili in izplačili v proračun »federacije«. V »federalni« proračun bi več vplačalo dvanajst članic, iz njega pa bi več prejelo petnajst članic EU27. Največji neto plačnik bi bila Velika Britanija, ki bi vplačala kar 36 milijard več kot bi iz »federalnega« proračuna prejela. Več kot 20 milijard bi znašala razlika med vplačili in izplačili Nemčije in Francije. Največ, kar 43 milijard evrov, bi pridobila Poljska, ki bi ji z 28 milijardami sledila Romunija. V šestem stolpcu je prikazana razlika na rezidenta. Največ, kar 3600 evrom letno, bi se moral odpovedati rezident Luksemburga, največ, 1411 evrov, pa bi pridobil rezident Bolgarije. Slovenija bi iz »federalnega« proračuna dobila dobro milijardo evrov več, kot bi vanj vplačala, prebivalec Slovenije pa bi pridobil 527 evrov. V zadnjem stolpcu je prikazano še povečanje ali zmanjšanje bruto domačega produkta. Ta bi se s takšno prerazdelitvijo le polovice posrednih davkov kar za 35 odstotkov povečal v Bolgariji in za 22 odstotkov v Romuniji. Za več kot 10 odstotkov bi se povečal še BDP v Litvi, Latviji in na Poljskem. Odstotna znižanja BDP razvitih članic bi bila bistveno manjša; v Luksemburgu bi prerazdelitev zmanjšala BDP za 4.6 odstotka, več kot 2 odstotka bi izgubile Danska, Irska in Švedska. Nemčija in Francija bi izgubili približno odstotek. Slovenija bi v takšni fiskalni uniji pridobila približno tri odstotke BDP. Čeprav so odpovedovanja bogatih držav relativno majhna, ne kaže, da bi se jim bile pripravljena ali sposobne odpovedati.
Tabela 3
Delovanje fiskalne unije v EU27- prerazdelitev
Vir podatkov: Eurostat, lastni izračuni
Kaj pa fiskalna unija na evrskem področju. Zaradi manjših razlik med članicami evro območja, bi bila prerazdelitev, ki bi jo zahtevala na enakih načelih zgrajena in tudi mnogo bolj relevantna fiskalna unija, precej manjša. Neto prelivanja med članicami in »federacijo« bi bila negativna v osmih, pozitivna pa v devetih članicah evro območja. Kolikšna bi bila, kažejo številke v Tabeli 4 in Slika 3. V takšni fiskalni uniji bi v proračun »federacije« največ prispevala Nemčija; vanj bi vplačala 163 milijard evrov, nazaj pa bi dobila 153 milijard, njen neto prispevek bi znašal 10 milijard evrov. Povprečen rezident Nemčije bi v se takšni fiskalni uniji »odrekel« 130 evrom, Nemčija pa 0.44 odstotkom BDP. Največ, 3425 evrov, bi spet »izgubil« rezident Luksemburga, več kot 1000 evrov pa bi pa »pridobili« rezidenti Slovaške in Estonije. V prvi bi se BDP povečal za 11.45 odstotkov, v drugi za 8.97 odstotka. Rezident Slovenije bi v takšni fiskalni uniji dobil 703 evre, BDP Slovenije pa bi se povečal za dobre 4 odstotke.
Tabela 4
Delovanje fiskalne unije v evro območju – prerazdelitev
Vir: podatki Eurostata, lastni izračuni
Slika 3
Prerazdelitev dohodkov v fiskalni uniji evrskega pobročja
Vir: Tabela 4
*******
Zdajšnje ustvarjanje »fiskalne unije« s pravo fiskalno unijo nima veliko opraviti; gre le za diktat Nemčije in Francije, kako naj članice evro območja izvedejo fiskalno konsolidacijo in se pridružijo nemško-francoskemu vlaku. Ta vozi v napačno smer, saj »nasveti« vodijo le v poglabljanje krize, kar ogroža celo obstoj EU. Pri tem pa je fiskalno stanje, če ga merimo z deležem javnega dolga v BDP, v kar desetih manjših članicah evro območja precej boljše kot v Nemčiji in Franciji, večji javni dolg, kot ga imata Nemčija in Francija, naj bi konec 2011 imele le Grčija, Italija, Belgija in Portugalska, javni dolg Irske pa naj bi bil večji od nemškega, a manjši od francoskega.